中国城中村改造（郑州）高峰论坛

立法先行是深圳的主要经验

上海建纬律师事务所深圳分所主任贺倩明

上海建纬律师事务所深圳分所主任贺倩明

深圳城中村改造早几年前已经开始，真正大规模开始是2004年。这一年，深圳市政府出台了一个城中村改造的一个暂行办法，规定了整个深圳城中村改造的范围、改造的方式、以及参与的主体，还有城中村改造的地价优惠政策。

办法出台后，很多开发商很关注这个问题，因为有两个东西比较吸引开发商眼球，一个是地价优惠，另外一个是改造的主体。目前土地政策是非常严控，国有土地必须招拍挂，深圳城中村改造实际上开了一条口子，就是可以和村里股份制企业合作开发，跟土地招拍挂程序相比，开发商能够以比较宽松公开的程序进来，地价有比较优势。但几年下来，深圳城中村项目的推进却举步维艰，真正全面改造完毕只有深圳市金地房地产公司参与运作项目，其他项目基本上没有成功，或者说还没有取得最后的成功。

其中有几个原因，首先是立法的问题，深圳的立法是比较超前的，但是针对城中村改造方面对立法，深圳只是出台一个暂行办法，还是没有完全的体现深圳的客观实际；另外，下级各区政府制订的规范文件和市里面的文件有一定的冲突，因为现在《行政许可法》出台以后，行政审批是需要有法律依据的，在下级政府和上级政府以及和国务院的相关规定有某种冲突的情况下，导致行政审批手续的办理不是很舒畅。我参与了一个城中村的改造，开发商已经投资了很多个亿了，到目前为止它都没有采取合法的拆迁许可证，没有合法的土地权属证明。

解决城中村改造，首先是立法问题，而且立法过程中，要有非常公开、公正的科学论证程序。深圳目前有20多个规范文件，其中有拆迁管理办法、拆迁评估、有拆迁证据保全、拆迁行政裁决等一系列很多政策，城中村改造的规范管理已经建立起来，但是规范性法律文件因为缺乏一个全国性的立法，就会出现法律规范之间的打架现象，所以从各个政府的职能部门到开发商，包括律师都无所适从，这是深圳的一个经验。

城中村改造项目不同于旁通的改造项目，整个拆迁过程会涉及非常复杂的法律关系和利益关系，而且开发商参与城中村改造项目前期资金量需求非常大；另外一面，开发商的资金量需求可能会而且极可能远远高预计需求，因为整个中国土地价值在升值，村民心里需求不断提升。

另外，拆迁过程中会有很多违章建筑物。按照现在法律法规，违章建筑可以不赔，但是实际上做不到，或者说很难做到，这样就增加了开发商资金成本。在拆迁谈判过程中，深圳完全是市场化行为，虽然政府有对拆迁补偿安置标准有规定，但是实际操作过程中，开发商注意到这完全是市场行为，完全靠自己跟被拆迁户谈判。城中村改造对开发商的资金量需求、时间需求、其他方面需求都是比较严格的，因为政府不允许开发商拖欠被拆迁户补偿款。

整个过程当中，开发商容易犯错误，遇到村民阻扰拆迁，大多开发商往往会采取过激行为强拆，结果事情就由从民事纠纷演变成刑事了。
第三，开发商要多关注一些政策、多关注法律问题。城中村改造归结到底就是法律的问题，如果开发商参与城中村每一个环节都是依照法律法规和当地规范性的文件来进行的，开发商的法律风险或政策风险应该在可预见范围内；如果不关注政策法律很可能会出现很多问题，因为中国对房地产调控政策是很多的，而且地方政府也可能针对特定事件出台一些特定政策。

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